来源：银行家杂志
作者：杜金富、张红地
党中央、国务院高度重视我国民营经济发展。党的十八届三中全会提出：“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”党的二前十 报告指出，要促进民营经济发展壮大。自2014年国家批准第一批5家民营银行成立到2022年末，我国民营银行数量已经达19家，资产规模达1.78万亿元，同比增长8.53%，净利润总额176.29亿元，同比增长29.31%，不良** 率仅为1.52%。大力发展民营银行是新时期深化我国金融体制改革的重要措施，在民营银行发展取得非凡成就的同时，有几个关于民营银行的重要理论与实践问题困扰着我国民营银行的健康发展，本文认为，这些问题的解决事关我国民营银行未来的走向。
如何定义我国的民营银行
对我国民营银行如何定义，本质上是如何设定和规范我国民营银行的体制、机制构成的问题。近来 ，西方经济金融理论对民营银行没有一个统一的定义，但金融界普遍将民营银行分为以下几类：以产权结构视角划分的民营产权结构类银行，以资产结构视角划分的资产结构类民营银行，以治理结构划分的治理结构类民营银行。产权结构理论认为，银行资本如果由民营资本控股，民营资本股份拥有决策权，就属于民营银行；资产结构理论认为，只要是为民营经济和民营企业提供信贷资金和金融服务的银行，都属于民营银行；治理结构理论认为，如果银行的公司治理结构及经营管理完全由市场决定，这样的银行就属于民营银行，这是一种广义民营银行定义。上述三个理论和认识都从不同的角度突出了民营银行的民营资本和股权以及经营管理的特性，但每一个理论都没有对民营银行的本质特征作出完整、准确的表述。民营银行股权结构与民营银行的资产及治理结构与经营管理模式是一个整体，是相互作用、有机联系的。不同的股权结构与管理结构决定公司治理结构，不同的公司治理结构决定不同的经营方向。从相互关系看，民营银行的股权结构决定资产结构，资产结构决定治理结构。所以，只有完整全面地定义民营银行才能准确地反映其内在联系。
从股权、资产与治理结构全视角分析，现阶段我国民营银行有以下几个主要特性：一是股权具有私有性。与国有银行国家控股占绝对比重相比，民营银行的股权结构中，民营资本占主要部分；二是拥有经营自主性。民营银行的经营、管理由董事会决定，不受政府干涉和决定；三是现代特性。民营银行按照市场经济规则和要求建立现代金融企业制度。包括民营银行独立的公司法人制度，独立的权力机构（股东大会），独立的决策机构（董事会）、执行机构（管理层）和独立监督机构（监事会），这些机构在民营银行公司治理方面相互制衡。上述“三性”要求民营银行具备以下坚实的基础：一是股权及产权在成立之初就要明确清晰，不能出现纷争。相比其他银行，民营银行的资产所有权与经营权一定要分开，股东的委托代理关系要明晰，民营资本要占民营银行股权的绝对份额，凭借绝对股份拥有决策权和否决权；二是建立完整的现代银行公司治理机制和机构。银行内部董事会、监事会和管理层一定要相互独立和制衡。三是一定要做到自主经营。民营银行的经营权由企业自主决定，受相关法律保护，政府部门不得随意进行行政干预。四是利润自我支配，不为任何组织和个人无偿占用。与其他金融机构不同的是，我国民营银行的目标是追求经营利润最大化，各个民营股东不受外界干扰，风险完全自担，利润完全自享。五是民营银行市场准入条件必须完全符合《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国商业银行法》等规定，不能随意降低。此外，考虑到我国中西部地区经济欠发达，对中西部地区民营银行设立的资本与经营要求，应给予一定的监管政策倾斜。
归纳以上民营银行最核心的内涵，可以将现阶段我国民营银行定义为：私有资本在民营银行占有控股地位，以私有资本股东收益作为唯一经营目标，自我经营管理、追求利润最大化，盈亏完全自负、可持续发展的金融机构。简言之，民营银行是股权私有，经营商业银行业务，责、权、利一体，风险完全自担，利润完全独享的金融企业。
如果以这个定义划分，现阶段，我国民营银行体现出几个不同于其他类型金融机构的特点。一是民营银行股权和资本基本来自非公有制经济，与国有控股资本相比，民营资本的弱小和不稳定具有天然的高风险性。二是民营银行的信用天然不足。这主要是民营资本的性质决定的，与公有制经济相比，民营银行信用不足容易导致资金链断裂的风险，不但会给民营银行自身的生存与发展带来灾难性损失，也会殃及社会。所以，对民营银行的监管力度远大于对一般金融机构的监管，要求更为严格。三是民间资本追求利润最大化，高收益会带来高风险。与国家控股的银行相比，民营资本控股的银行追求利润最大化，利润大风险也大，民营银行的风险问题因此更为突出。四是监管政策措施要考虑到民营银行资本的特殊性。金融机构的特有属性决定，对民营银行实施监管，理论上应以通用监管规则作同质性要求，执行与其他银行相同的监管准则。但是，现阶段需要考虑民营银行发展的特殊性，与国家资本控股的商业银行相比，民营银行由于股东资本实力有限，资本金先天不足或偏少是常态，民营银行治理机制在一定程度上存在不完善，管理能力有限、盈利能力偏低，如果监管政策“一刀切”，民营银行很难发展。五是民营银行必须做到经营自主、利润独享、盈亏自负，不受政府管理部门的行政干预。民营银行资本构成的特殊属性决定，为了股东的利益，民营银行必须坚持独立经营管理，收益和风险自担。
如严格按照上述定义，我国完全意义上的民营银行数量非常有限。现阶段，我国大部分民营银行在股权、产权结构、资产结构、治理结构特别是独立性方面都存在明显的缺陷。
我国需要什么样的民营银行
由于市场经济发展水平不同，我国民营银行的发展环境不同于西方。西方民营银行发展是由市场引导的，存在一个市场选取 的过程；而我国民营银行的诞生与发展离不开国家的扶持和帮助，体现为金融体制的变迁和市场经济的发展。
2015年国务院政府工作报告提出民营银行发展的原则。即民营银行条件成熟一个发展一个，不设置指标限制。截至2022年末，我国已成立19家民营银行。我国民营银行发展的路径主要有三类：一是在政策支持下，为推动地方经济发展，国家将符合条件的小贷公司或者村镇银行升级为民营银行；二是在经济较为发达的地区，较为雄厚的民营资本作为发起人和主要股东成立民营银行，股本金及运营资金全部来自民营股东；三是地方政府将一部分符合条件的县级农信联社的部分股份出售给相关民营企业，进行股份制改造后转变为民营银行。
如果仅仅以民间资本参股或者控股份额为标准进行划分，我国民营银行发展速度较快，近来 已经具备相当的数量规模和资本规模。按照原银监会统计，自1996年1月中国民生银行作为第一家民营银行成立以来，我国民营银行发展较快。2013年末，为鼓励和推动我国民营经济发展，国务院常务会议提出“探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等”，并从政策和制度方面推动我国民营银行进一步发展。到2022年底，在我国商业银行体系中，非国有的股份制银行和民营银行的总股本分别占到45%和56%，我国现有农村金融机构股本中，非国有资本比重已经超过90%。其中，村镇银行民营股本占比达73%。如果仅从股权比重与结构看，我国的民营银行已经达到了相当大的规模。
如果从产权角度来看，近来 ，我国民营银行数量并不少，但众多的民营资本仍然要求设立新的民营银行，而社会对民营银行的评价较为负面。我国到底需要什么样的民营银行，这是值得我们深思的问题。尽管我国民营资本在中小银行参股控股的程度大幅提高，但因监管制度的某些限制，近来 民营银行很难在战略方向、经营管理决策体现民营资本的意志，民营资本和股东不能有效地参与银行治理，因此在民营资本主导的民营银行管理体制中，普遍存在“所有人缺位”的制度性问题。具体表现为政府主管部门直接或间接任命民营银行高管，特别是在民营资本占比较高的县级农信联社，高管人员一般由政府管理机构省联社直接任免。省联社还管理县联社的具体业务，例如，大额信贷发放、员工录用与人力资源配置等。政府部门虽不直接管理村镇银行，但因国有主发起银行占村镇银行股权的绝对份额较大，民营资本基本无法参与治理及决策。所以，我国民营银行面临的本质问题不是民营资本占比多大，而是民营资本在银行决策及治理中如何发挥主导作用的问题。
我国建立民营银行是为了实现金融资本多元化经营与治理多样化，更好地为中小微企业和民营企业服务。所以，我国需要的是这样的民营银行：民营资本控股，追求民营股东利益最大化，银行公司治理机制完整，管理经营自主、盈亏自负、自我约束，责权利一体，依法经营不受行政干扰的民营银行。
根据我国民营银行发展的现状，要建成真正的民营银行近来 需要做好以下三项工作：一是确保民营银行产权真正私有化。做到民营银行民营资本绝对控股，民营银行产权不宜带有公有制性质。二是按照市场规则运作。依照市场机制运行，建立符合市场竞争要求的公司治理机制，在遵纪守法的前提下不应受行政干扰。三是经营管理独立化。以追求利润最大化为目标，管理层仅仅对董事会负责，高管人员完全由董事会任免。
影响民营银行健康发展的几个问题
虽然民营资本参股比例可以达到控股要求，但控股仅反映银行股权的性质及比重问题，民营资本在公司治理方面的独立性和自主性并不能体现。民营资本难以真正通过股东大会、董事会参与公司治理。影响和制约其成为真正意义上的民营行的核心问题有三个方面：一是民营资本对民营银行控股的份额不足。主要表现为受外部因素干扰，非民营资本参股较多，民营资本不能完全控股，其法人治理机制难以落到实处；二是民营银行监管的特殊性问题。监管部门除按照一致性原则对其进行监管外，还必须考虑到民营银行的特殊性，监管不能“一刀切”，否则在近来 银行机构竞争异常激烈的背景下民营银行难发展；三是内部人控制问题。由于资本来自民营，民营银行股权控制出现两个极端现象：一个现象是股权集中在极少数股东手中，这部分股东将民营银行作为自己谋利的工具；另一个现象是股权分散，没有绝对控股股东，各股东立场难以协调，最终导致内部人控制。
制约民营银行发展的核心问题未能有效解决，主要原因有七个方面：一是民营资本未在民营银行中控股。非民营资本参股比重较大，民营银行经营管理受到行政性干预，无法按照市场原则进行信贷资源配置，不能实现利益最大化；二是股东缺位，难以对民营银行实施有效控制。由于股权限制政策及相关规定导致民营银行股权高度分散，管理层又由主管机构任命，民营银行经营管理完全被管理层主导，难以建立真正意义上的民营银行；三是政府干预问题，导致在经营管理体制方面民营银行与非民营银行无本质区别。四是民营银行信用劣势明显，公信力不足。由于民营银行起步晚、资本金较少而且质量不高，同等条件下公众更愿意选取 非民营银行。五是市场竞争能力较弱。与国家控股大银行相比，民营银行在银行网点数量、资产规模、业务创新能力等方面存在明显劣势。六是关联** 较为突出。一些民营资本入股民营银行的动机不纯，由关联** 导致较大的风险损失。七是专业人才不足。近来 我国民营银行普遍缺乏人才长远培养规划，不利于形成高素质的专业人才团队。
促进我国民营银行发展的政策建议
规范现有民营银行股权结构和公司治理机制。一是明晰民营资本在控股民营银行的数量和质量，按照民营银行治理要求，建立和完善现代公司治理机制，杜绝内部人控制。二是加大政策倾斜力度，帮助民营银行提高抗风险能力，提高民营资本质量。应打破有关单一股东持股不得超过10%、管理企业持股不得超过20%的上限规定，强化民营银行投资人的责任心和经营风险意识，扩大股东来源渠道，引进民营资本战略投资人。三是对民营银行的经营管理实行优胜劣汰的市场淘汰机制。民营银行抵御风险的能力明显弱于国有银行，除了要加强经营管理的风险意识，严格风险自担外，必须实行优胜劣汰，防止道德风险，从制度上杜绝民营银行因经营失败导致风险外溢。四是监管部门应审核民营银行高管任职条件，但不宜任命其高管人员。为了保证民营银行经营管理的独立性，民营银行高层管理人员的任免须由董事会负责，不应受其他机构的干预。
将具备改制条件的县级农信联社发展成县域民营银行。县联社成立的初衷是为了解决本地服务“三农”的问题。由农民自愿入股成立的农村合作金融机构，从股权属性看，其具有先天的合作性质或民营性质。为立足本土、全心全意服务“三农”，我国应加大对现有数量比较多 的民营金融机构的改造力度，对信用社募股、扩股、转让等进行严格监管。应通过民营资本股权改造和重新确定县农村信用社的公司治理机制和管理模式，将县联社改造成为真正意义上的民营银行。
有计划有步骤地将资本规模偏小、为县域或者社区服务的村镇银行、地方性小商业银行改制为民营性质的小微银行。我国大部分地方的社区性银行辐射范围有限、规模较小，股权以民营资本为主，初步具备了民营银行的性质。监管部门应出台相关政策将这类银行按照民营银行模式加以改造，引导其建设成为面向本地社区的真正的民营社区银行。
政策上统一民营银行准入标准，管理上体现差异化。金融行业特殊的风险属性要求民营银行的准入标准与国家控股银行准入标准一致，重点对资本金的数量和构成、私人股东数量、财务的可持续性、诚信度、高管任职资格等实行统一管理，但考虑到民营银行的特殊性和区域经济发展的不平衡性，在具体监管实践中，应针对不同地域的民营银行实行差异化管理。
进一步完善资本金的数量和质量约束制度。关键是对民营银行股东的关联交易行为进行严格监控。必须将民营银行单个股东授信额度严格控制在其股份的50%以内；将单个股东及其关联机构客户的授信余额总量限制在民营银行资本净额的20%以内；将全部股东及关联机构在民营银行的授信余额控制在民营银行资本净额的50%以内，防止出现“关系人** ”额度过高导致的信贷风险。
建立完善的民营银行市场退出清算机制。对经营存在困难的民营银行，如果无法救助或者无人救助，应依据相关法律法规和监管制度启动退出程序。民营银行资本充足率下降到一定程度即启动接管程序，或者启动市场退出清算机制，防止风险外溢。
作者单位：北京语言大学经济研究院
文章刊发于《银行家》杂志2023年第10期
